二、國家土地所有權的代表

國家土地所有權由國務院代表國家行使。國務院可通過制訂行政法規(guī)或者發(fā)布行政命令授權地方人民政府或其職能部門行使國家土地所有權。被授權的縣級以上地方人民政府及其職能部門以本機關的名義行使國家土地所有權，但須依法經有審批權的人民政府審批。

國有土地使用權的出讓、租賃、劃撥經有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地管理部門作為國有土地所有者代表實施;國家直接以國有土地使用權對企業(yè)進行投資的，由國務院或者地方人民政府土地管理部門委托的國有企業(yè)或者政府機構代表國家土地所有者行使投資者權益。

在我國，僅存在單一的國家土地所有權。但是，在國家土地所有權為單一的情況下，行使國家土地所有權的主體可以是多級的。根據我國現行的政權體制，中央人民政府即國務院是國家所有權的唯一代表。這是毫無疑問的。但是，權利的行使并不等同于權利的歸屬;權利歸屬的單一性并不妨礙權利行使方式的多樣性、靈活性。委托行使所有權是各國財產法普遍承認的一種方式。所以，地方政府經中央政府授權，可以代表國家行使所有權。也就是說，我國采用的是 “單一代表、分級行使”的制度，而地方政府的行使權不是以所有權代表的資格為基礎，而是以所有權代表即中央政府的授權為基礎?！锻恋毓芾矸ā返?條第2款規(guī)定“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，是單一代表制的體現。《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第9條規(guī)定“土地使用權出讓，由市、縣人民政府負責”，第11條規(guī)定“土地使用權出讓合同應當按照平等、自愿、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門(以下簡稱出讓方)與土地使用者簽訂”，則是分級行使制的體現。在實踐中，長期以來，一直由市、縣人民政府及其土地管理部門直接行使國有土地的收益權、處分權，并依法律規(guī)定報上級人民政府審批以及向上級人民政府上繳部分土地收益。這種格局已經形成，并將長期繼續(xù)下去。

在由市、縣人民政府土地管理部門行使國家土地所有權的收益權和處分權(如出讓、租賃、劃撥)時，其應依法報有審批權的人民政府審批。此時，對外擔任國有土地所有者代表的，仍然是市、縣人民政府土地管理部門。因為從法律關系上看，市、縣人民政府土地管理部門代表國家是以本機關的名義直接與用地者發(fā)生法律上的權利、義務關系，如簽定出讓合同。明確其具有國有土地所有者代表的身份，才能使其與用地者的法律關系明確、具體，發(fā)生爭議糾紛時也便于確定責任。當市、縣人民政府土地管理部門未經依法審批而行使國有土地的收益權及處分權時，依《土地管理法》第78條的規(guī)定，認定其行為無效，并依法處理相關的法律后果。

國有土地使用權作價出資或入股，依現行法規(guī)定，不由人民政府土地管理部門直接作為國有股份代表行使所有權，而是由土地管理部門與國有股權的持股單位簽定委托持股合同，由國有股權持股單位統(tǒng)一持股。在此，實際存在委托與轉委托關系。地方土地管理部門本來是受國務院委托擔任國有土地所有者代表，由于國有土地使用權在作價出資或入股后已經轉換為股權或者其他形式的投資者權益，它們又將這些權利委托給國有股權持股單位，最終由國有股權持股單位與接受投資的企業(yè)發(fā)生法律關系。因此，從外部法律關系來講，國有股權持股單位成為國有土地所有者代表。

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（責任編輯：hbz）

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