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第三節(jié) 確定土地權(quán)利歸屬的一般原則

二、國家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更的原則

國家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更原則包括兩方面的含義：其一，土地所有權(quán)的買賣、贈(zèng)與、互易和以土地所有權(quán)作為投資，均屬非法。現(xiàn)實(shí)中存在的土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移只能是集體所有的土地經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)歸國家所有，而國家所有的土地不能轉(zhuǎn)為集體所有。其二，國家所有的土地可以由農(nóng)民集體長(zhǎng)期使用，但不能因此而改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。

1957年《中華人民共和國水土保持暫行綱要》第十四條規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社如果愿意在國有荒山荒地，采用水土保持措施以發(fā)展農(nóng)、林、牧業(yè)生產(chǎn)，可以提出使用土地的面積、界址和經(jīng)營方案，經(jīng)縣人民委員會(huì)批準(zhǔn)后長(zhǎng)期使用”。開發(fā)國有土地，是使用國有土地的一種行為。有些地方曾有過“誰開發(fā)，誰所有”的提法，實(shí)際上與植樹造林“誰種誰有”一樣，不是指土地的所有權(quán)，而是地上財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，對(duì)于土地則是使用權(quán)問題?！锻恋毓芾矸ā吩?guī)定，“開發(fā)國有荒山、荒地、灘涂用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位使用。”

1988年的《土地管理法》第二十四條規(guī)定，“國家建設(shè)征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)”。對(duì)于國家建設(shè)征用后，由于種種原因又退還給原農(nóng)民集體使用的土地，原國家計(jì)委、國家建委1973年6月在《關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)在基本建設(shè)中節(jié)約用地的指示》中指出：“對(duì)于征而不用、多征少用、早征遲用的土地，都應(yīng)當(dāng)退還當(dāng)?shù)厝嗣窆绾蜕a(chǎn)隊(duì)耕種。退還時(shí)不要收回補(bǔ)償費(fèi)，但土地所有權(quán)仍屬于國家。”這與1962年國務(wù)院對(duì)廣西處理征用土地中有關(guān)問題的批復(fù)精神一致。就是說，已經(jīng)征用過的土地，無論退還給集體或撥給其他農(nóng)民集體使用，其國有土地的性質(zhì)都不得改變。

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