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危機管理應急機制問題探討

危機常常以各種不同的形式出現(xiàn)，給人們帶來生命和財產(chǎn)損失，對社會造成不利影響。因而研究危機管理具有重要意義，本文對危機管理的應急機制進行探討。

危機與危機管理

關于“危機”一詞的含義，學者們從不同的角度進行理解和闡述。對于危機的界定不盡相同，但意思相近。所謂危機，是指對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。

從時間系列的角度分析，危機事件遵循一個特定的進程或是發(fā)展周期。危機事件和其他事件一樣從最初的發(fā)生發(fā)展到危機爆發(fā)、持續(xù)直至結(jié)束，有其自身的生命周期。對于危機管理通常是結(jié)合時間因素進行的，即根據(jù)危機自身的生命周期，將危機管理劃分為不同的階段，在危機的發(fā)生、發(fā)展的每一個階段分別采取不同的應對處置措施。

格林（Green）認為：危機管理的任務是盡可能控制事態(tài)，在危機事件中把損失控制在一定的范圍內(nèi)，在事態(tài)失控后要爭取重新控制住。米特羅夫和皮爾遜認為收集、分析和傳播信息是危機管理者的直接任務。危機發(fā)生的最初幾小時（或危機持續(xù)時間很長時的最初幾天），管理者應同步采取一系列關鍵的行動。這些行動是“甄別事實，深度分析，控制損失，加強溝通”。薛瀾認為，從最廣泛的意義上說，危機管理包含對危機事前、事中、事后所有事務的管理。在危機到來之前，應當盡量地避免危機；一旦危機發(fā)生，則要迅速采取措施阻止危機的進一步發(fā)展、擴大，盡量減少危機可能造成的損失；當危機結(jié)束后，要迅速進行恢復重建，盡快恢復生產(chǎn)、生活，并且進行總結(jié)學習。

建立應急管理機制的必要性

預警機制和快速反應機制是危機管理中兩項最基本的制度，能夠最大程度地減少由于公共緊急狀態(tài)給民眾生命和財產(chǎn)所造成的損失和給正常的社會秩序造成的巨大破壞。

危機事件具有突發(fā)性、緊急性，危機發(fā)生的時間、地點往往是不可預見的，危機的發(fā)生往往是出乎人們意料的。同時，危機事件又具有很高的不確定性，危機事件的發(fā)展受到多種因素的影響，其影響范圍等在事前均是未知的。比如自然災害引發(fā)的危機，其發(fā)展受到諸多外界因素的影響，另外，對于危機采取的處置措施不同，也會對危機的發(fā)展產(chǎn)生很大的影響。為應對危機，應當在平時進行主動監(jiān)測，對收集到的信息進行分析，若發(fā)現(xiàn)可能引起危機的征兆則應盡快采取措施，以避免危機的發(fā)生。而當危機一旦發(fā)生，則應當盡快采取措施，隔離、控制危機，盡量減少危機造成的生命和財產(chǎn)損失。因此，必須建立應急管理機制，以便預防和控制危機。

如前文所述，危機管理，從最廣泛的意義上說應當包括危機的事前、事中、事后的管理。危機事件也和其他事件一樣，其形成有一定的過程，只是該過程長短不同，危機狀態(tài)也是逐步發(fā)展而形成的。危機發(fā)生前，一般會有一些先兆。如果能夠及時發(fā)現(xiàn)這些可能導致危機的先兆并采取適當?shù)拇胧?，則可能防止危機的發(fā)生。在危機發(fā)生之前采取措施，降低危機發(fā)生的可能性，盡可能將危機化解于萌芽階段，避免危機的發(fā)生，并且為積極應對危機做準備。因此，要建立危機預警機制，將對危機的事前預測、控制納入日常管理中。

危機發(fā)生前的準備階段對于危機管理而言是十分重要的階段。通過收集到的大量信息，根據(jù)科學的依據(jù)進行分析，能夠?qū)赡芤l(fā)危機的事件的前兆進行防范、加以疏導，爭取將危機的前兆消滅在萌芽狀態(tài)，從而避免危機的發(fā)生。但是，建立了預警機制，也并非所有的危機都能完全避免。

由于現(xiàn)有技術的限制等諸多原因，不是所有的危機都可以事先通過預警機制發(fā)現(xiàn)其征兆，采取措施使之避免，很多危機是無法準確預測的。即使預測到了危機的征兆，也可能沒有十分有效的措施避免危機的發(fā)生，也就是并不是所有的危機征兆都能得到有效處置以防止危機的發(fā)生。根據(jù)預警信息，能夠?qū)赡馨l(fā)生的危機進行預防，作好各種準備，當危機真正發(fā)生，能降低危機發(fā)生的突然性和意外性。當危機一旦真的發(fā)生了，就必須在很短的時間內(nèi)做出決策，對危機進行處置，盡量減少危機造成的人民生命、財產(chǎn)損失，將危機造成的損失最小化。對危機的處置往往需要多個部門的共同參與，要有充足的人力、物力、財力的保障。比如，為應對突發(fā)公共衛(wèi)生危機，需要大量的藥品、醫(yī)療設施、運輸工具，需要醫(yī)療、公安、運輸?shù)榷鄠€部門的共同參與。這就需要具有良好的危機應急反應機制，保證危機一旦發(fā)生，能夠盡快正確處置，盡可能地控制事態(tài)的發(fā)展，最大限度地減少危機所造成的人民生命、財產(chǎn)損失。

總之，預警和快速反應機制是應急管理的重要內(nèi)容。世界各國都采取了相應的措施和對策來處理與公共緊急狀態(tài)有關的危機事件。主要的措施包括兩個方面：制定相關的法律，統(tǒng)一規(guī)定政府在處理危機事件中的職權(quán)和職責，確定依法對抗緊急狀態(tài)的法制原則；建立有效的國家對危機的預警和快速反應機制，最大程度地減少由于公共緊急狀態(tài)給民眾生命和財產(chǎn)所造成的損失和給正常的社會秩序造成的巨大破壞。因此，為應對危機，應當建立健全包括預警和快速反應的應急機制，同時需要完善的法律保障。

建立應急管理機制

由于危機事件現(xiàn)實的或潛在的突發(fā)性和危害性，政府必須將危機管理納入日常的管理和運作中，使之成為政府日常管理的重要組成部分，而不能僅僅當作是臨時性的應急任務。而要實現(xiàn)上述目標，政府必須建立危機事件的預警機制和快速反應機制，應當加強以下幾方面的建設：

預警機制危機預警指的是以先進的信息技術平臺，通過預測和仿真等技術對危機態(tài)勢進行有效的動態(tài)監(jiān)測，做出前瞻性分析和判斷，及時評估各種災害的危險程度，并給出參考性對策建議，提高政府應急管理的效率和科學性。危機預警系統(tǒng)是指組織為了能在危機來臨時能盡可能早地發(fā)現(xiàn)危機的來臨，建立一套能感應危機來臨的信號，并判斷這些信號與危機之間關系的系統(tǒng)，通過對危機風險源、危機征兆進行不斷地監(jiān)測，從而在各種信號顯示危機來臨時及時地向組織或個人發(fā)出警報，提醒組織或個人對危機采取行動。

預警的任務是在平時進行監(jiān)測，收集信息，及時進行信息傳遞、處理分析，發(fā)現(xiàn)某些指標達到預警系統(tǒng)的臨界值則需要發(fā)出警報。因此，要建立完善的預警機制需要具有良好的信息監(jiān)測系統(tǒng)，信息處理分析系統(tǒng)和信息傳遞報告系統(tǒng)，保障對信息的及時準確地監(jiān)測、科學合理地分析處理和暢通地傳遞。完善危機預警機制應當做好信息監(jiān)測，將對危機的監(jiān)測常規(guī)化，納入日常管理中來；在此基礎上將所收集到的可能提供危機事件信息的各方面的信息，進行科學的處理分析并做出預測和決策，做出是否需要發(fā)出預警報告的判斷，以便發(fā)出及時、準確的預警報告，提高人們對危機事件的警覺，作好應對危機的準備，提高應對危機的應急能力，減少危機造成的危害，以保護人民的生命安全和社會經(jīng)濟生活的正常運行。

快速反應機制由于危機本身具有突發(fā)性、不確定性，危機一旦發(fā)生，則需要在短時間內(nèi)做出反應。危機的決策者應當在非常有限的時間內(nèi)迅速做出果斷的決策，調(diào)動各個部門，動用各種資源，盡快控制危機的發(fā)展，恢復社會秩序。

在長期的經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的過程中，我們已經(jīng)建立了一系列應急機構(gòu)，包括軍事上的應急機構(gòu)，也包括重大自然災害、社會治安、醫(yī)療救護等方面的應急機構(gòu)。危機一旦發(fā)生往往需要多個部門的共同參與，比如突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生，需要的不僅僅是衛(wèi)生部門的參與，物資、交通、公安等許多部門都要參與到應對危機中來。面對突然爆發(fā)的危機，在極短的時間內(nèi)做出決策并非易事，因此，為進一步建立健全快速反應機制，應當建立統(tǒng)一的決策和指揮機構(gòu)，負責危機發(fā)生時在短時間內(nèi)做出決策，并依據(jù)決策對整個危機處置進行統(tǒng)一的領導和指揮。

為應對危機不僅僅需要統(tǒng)一的指揮決策機構(gòu)，還需要統(tǒng)一的危機管理綜合協(xié)調(diào)部門。如前文所述，為應對危機需要的往往是多個部門的共同參與，在目前我國分部門、分災種的危機管理體系下，應急機制中各個部門是相互獨立的，這些部門之間應當進一步加強配合，充分發(fā)揮自身作用。因此，應當強化對危機事件應急處置的統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)，建立一個常設的、相對獨立的用于協(xié)調(diào)危機管理各個職能部門和機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)機制，使我國危機管理應急機制進一步提高應對危機的效率。

法律保障危機管理更重要的是要制定相關的法律，統(tǒng)一規(guī)定政府在處理緊急事務中的職能和職責，確定依法對抗緊急狀態(tài)的法制原則。應急管理機制中的預警機制和快速反應機制的運做是依托于一定的組織結(jié)構(gòu)的。一個完備的危機管理體制應當由五大系統(tǒng)構(gòu)成：指揮決策機構(gòu)、職能組織體系、信息參謀咨詢組織體系、綜合協(xié)調(diào)部門和輔助部門。預警機制和快速反應機制的建立必須是建立在有效的管理體制上，而每一個部門的職能、權(quán)限等必須有相關法律的明確規(guī)定，以使機制的運行有法律保障，真正做到預防和處置危機。

通過制定法律，可以對危機管理中應急機制各個部門的職責進行規(guī)定，維護政府在處置危機中的合法性和權(quán)威性。通過制定危機管理方面的法律，統(tǒng)一規(guī)定政府在危機管理中的職權(quán)和職責，確定依法應對危機的原則，有利于增強政府處理危機的能力，也有利于維護政府的公信力、權(quán)威性和合法性。危機一旦發(fā)生，由于其自身的緊迫性、不確定性，如果指揮決策機構(gòu)不具有絕對的權(quán)威，后果很難設想。

（責任編輯：）

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