第七節(jié)    公共支出績效評價
公共支出績效評價是市場經(jīng)濟和社會進(jìn)步對政府公共支出管理提出的必然要求。在現(xiàn)代政府公共活動的管理中,支出績效管理在整個政府支出管理中占據(jù)了十分重要的地位,它既是提高公共部門運行效率、增強公共部門責(zé)任意識的需要,又是提高公共部門信息透明度、加強公眾監(jiān)督和推進(jìn)社會民主建設(shè)的需要。對公共支出而言,績效評價是其整個績效管理的核心和重要手段,也是政府編制績效預(yù)算的前提。一個有效的支出績效評價系統(tǒng)不僅能向公共服務(wù)的提供者揭示公眾的滿足程度和公共預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度,而且也能指明公共支出決策的改進(jìn)空間和應(yīng)采取的行動。正是由于公共支出績效評價在整個公共支出管理中的重要地位和作用,從20世紀(jì)50年代起,許多國際組織、決策研究機構(gòu)和國家在公共管理中研究和推行公共支出績效評價制度。
回顧我國公共支出績效評價理論和實踐發(fā)展的歷史,我們不難發(fā)現(xiàn),盡管理論界和實踐部門在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)都意識到在公共支出管理中引入績效評價的重要性,但真正關(guān)注對公共支出進(jìn)行績效評價還是近幾年的事。財政部2005年5月25日財預(yù)[2005]86號文中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行），涉及單位目前也只是在自由選擇的情況下進(jìn)行預(yù)算的編制。
從字面上看,公共支出績效評價實際上已經(jīng)向我們說明其評價的基本對象和評價的內(nèi)容,即評價的對象就是公共支出,評價的內(nèi)容就是公共支出的績效。公共支出績效評價，是公共支出績效預(yù)算的基礎(chǔ)，是對公共支出活動取得的社會經(jīng)濟效益情況進(jìn)行綜合性考核與評價的一種活動。其核心是強調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及結(jié)果有效性的關(guān)系。追求公共支出的最大效益或最佳效益，是支出管理的出發(fā)點，也是檢驗支出管理成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。
公共支出績效評價與企業(yè)績效評價不同，因其具有公共性、公益性的特征，在進(jìn)行績效評價時，不僅要考慮本身的支出成本和取得的效益，還要考慮社會公眾利益。公共支出績效評價的基本內(nèi)容包括：經(jīng)濟性、效率性、有效性、公平性和適當(dāng)性等。
公共支出績效評價指標(biāo)是評價和衡量績效的尺度，評價指標(biāo)的選擇原則包括：一、相關(guān)性原則，是指衡量指標(biāo)與政府部門的目標(biāo)及項目目標(biāo)有直接的聯(lián)系，不能因為容易收集就使用，例如投入或產(chǎn)出的衡量相對容易，但與項目成果目標(biāo)的相關(guān)性存在問題，單純的投入指標(biāo)或產(chǎn)出指標(biāo)就不能很好地反映項目的實際影響；二、可比性原則，是指在具有相似目的的項目之間有共同的指標(biāo)，不同項目之間的衡量結(jié)果可以相互比較；三、重要性原則，是指根據(jù)指標(biāo)在整個體系的地位和作用進(jìn)行篩選，選擇最具代表性、最能反映評價要求的指標(biāo)。四、經(jīng)濟性原則，是指指標(biāo)的選取要考慮現(xiàn)實條件及可操作性，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)符合成本效益原則，在合理成本的基礎(chǔ)上收集信息。
依據(jù)財政部2005年5月25日財預(yù)[2005]86號文《〈中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）〉》第二章 績效考評的內(nèi)容和方法 ，“績效考評可以以包括基本支出和項目支出在內(nèi)的部門預(yù)算支出為對象實施部門預(yù)算績效考評，也可以以項目支出為對象實施項目支出預(yù)算績效考評”?？冃Э荚u的主要內(nèi)容包括：
    （一）績效目標(biāo)的完成情況；
    （二）為完成績效目標(biāo)安排的預(yù)算資金的使用情況和財務(wù)管理狀況；
    （三）部門為完成績效目標(biāo)采取的加強管理的制度、措施等；
    （四）部門根據(jù)宴際情況確定的其他考核內(nèi)容。
績效考評采取定性和定量相結(jié)合的方式。
根據(jù)財政部的統(tǒng)一部署，我國從2001年開始先后在湖北、湖南、河北、福建等地進(jìn)行了財政支出績效評價工作小規(guī)模試點，取得了一定的成效。但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟發(fā)展與財政改革的客觀需要。
根據(jù)我國的實際情況，財政支出績效評價指標(biāo)體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專門指標(biāo)相結(jié)合的原則。設(shè)置財政支出績效評價指標(biāo)體系的目標(biāo)就是形成一套完整的財政支出績效評價的指標(biāo)庫，這種指標(biāo)庫的形成不僅需要理論上的探索和研究，更依賴于在實踐中逐步完善和健全。根據(jù)財政支出績效評價的層次，在財政支出分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標(biāo)庫。從指標(biāo)的適用性角度考慮，各類指標(biāo)均可劃分為通用指標(biāo)、專用指標(biāo)、補充指標(biāo)和評議指標(biāo)四種類型。并且根據(jù)指標(biāo)的性質(zhì)不同，可以將各類財政支出績效評價指標(biāo)劃分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。按關(guān)聯(lián)緊密程度分為直接指標(biāo)和間接指標(biāo)等。
通用指標(biāo)又公共指標(biāo)是針對不同的評價對象設(shè)定的部門績效性指標(biāo)、單位績效性指標(biāo)和項目效果性指標(biāo)。部門績效性指標(biāo)是指以財政資金支出為流向,按照財政資金使用的主體環(huán)節(jié)(部門)來設(shè)置的評價指標(biāo)。單位績效性指標(biāo)是指為評價財政資金的具體使用單位的績效性情況而設(shè)定的指標(biāo)。項目效果性指標(biāo)是政府對財政支出所投資項目的綜合性評價指標(biāo)。
    個性指標(biāo)是指按照財政資金支出功能而設(shè)置的評價指標(biāo),具體可以結(jié)合財政支出功能分類設(shè)置為經(jīng)濟建設(shè)支出項目、教育項目、科學(xué)事業(yè)項目、文化事業(yè)項目、社會保障項目、行政管理支出項目、公檢法支出項目、農(nóng)業(yè)支出項目等八大類評價指標(biāo)。
    補充指標(biāo)是指根據(jù)財政支出評價工作對象以及當(dāng)時所處的社會、經(jīng)濟環(huán)境而設(shè)置的可選性評價指標(biāo)值,一方面是根據(jù)國家對財政支出管理時效性較強的政策和要求設(shè)定,另一方面還可以由具體評價工作組織機構(gòu)結(jié)合具體評價項目的實際需要進(jìn)行個案選擇和確定。
公共支出績效評價方法主要有：最低成本法、成本-效益分析法、目標(biāo)-結(jié)果比較法、公眾評價法、因素分析法、目標(biāo)評價法等。其中，比較法、因素分析法、公眾評價法和成本效益分析法已經(jīng)被《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》所采納，應(yīng)用到實踐中。下面介紹其中幾種方法。
1.最低成本法
最低成本法，又稱最低費用選擇法，是指以取得既定效益所需成本的高低為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績效評價的一種方法。最低成本法主要特點是：不以貨幣單位計量支出活動所取得的效益，只計算支出的各種有形成本，并以成本總額高低作為績效評價的標(biāo)準(zhǔn)。該種方法主要適用于支出成本易于計算，而取得的效益卻不易計量的項目。如文化宣傳、衛(wèi)生防疫等支出，其所取得的“效益”，很難進(jìn)行貨幣計量，在市場上也沒有相應(yīng)對價。在取得同等的效益時，如果支出成本低則績效好，反之則績效差。需要注意的是，在計算成本總額時，不僅需要找出并計量與效益相關(guān)的各個成本因素，還應(yīng)考慮支出成本對單位的收入、資產(chǎn)、負(fù)債以及公眾利益的影響。

（責(zé)任編輯：vstara）